解析土地财政

老务

解析土地财政本文来源于《中国改革》 2010年第10期 出版日期2010年10月01日 财新传媒杂志订阅

“土地财政”是 “寅吃卯粮”，其制度弊端已越来越明显、突出，理应退隐历史舞台。出路在于组建“土地国资委”，分离政府经营土地职能；同时，放开“农地入市”
黄小虎




土地财政利与弊
　　土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。
　　在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。
　　但是，问题也由此而生。
　　第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。本世纪初，就有财政专家研究提出，当时中国政府的各种收入加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施，大力调整国民收入分配格局，但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是，土地收入大多集中用于城市，城乡差距和和地区差距，不仅没有缩小，反而更加扩大了。
　　第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，过度的发展占用了大量社会资源，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。
　　第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费 。土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来，各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”，攀比之风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。在此过程中，少数党政干部财大气粗，挥金如土，为所欲为；同时“土地寻租”活动愈演愈烈，公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜，公众反应强烈。
　　第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。同时，土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商。而在中国现实中，由于集体土地不能开发房地产，现有的开发商其实处于天然垄断地位，这使其有可能大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题，很难得到解决。
　　总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后，应该切实落实科学发展观，让土地财政逐步退隐历史舞台。
　　中国主要是借鉴香港的土地批租制。但是，香港的土地管理与土地批租（即经营），分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。而恰恰这一点，我们没有学。
　　之所以如此，也是由当时复杂的历史条件决定的。上世纪80年代中后期，国家土地管理局成立，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用土地制度改革。然而，当时许多地方政府和一些中央政府部门，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢。
　　当时的主要矛盾，是如何推进土地有偿使用制度改革。在这种情况下，土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，可以说是一种历史的必然。但历史不会有终点。旧的矛盾解决了，新的矛盾随之产生。
　　随着市场经济体制的确立，大约在20世纪末期，土地有偿使用制度全面建立起来，土地财政也逐步形成，政府经营土地的弊端才越来越显现出来。如果说，当年学香港只学了一半甚至不到一半，是个历史的欠账，那么，这个欠账总归要还，现在恐怕到了该还账的时候了。上一页
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