出路何在

老务

解析土地财政本文来源于《中国改革》 2010年第10期 出版日期2010年10月01日 财新传媒杂志订阅

“土地财政”是 “寅吃卯粮”，其制度弊端已越来越明显、突出，理应退隐历史舞台。出路在于组建“土地国资委”，分离政府经营土地职能；同时，放开“农地入市”
黄小虎




出路何在
　　其实，土地批租制，在发达的市场经济中，并不是个案，而是具有普遍性。例如，在土地资源稀缺的荷兰，不仅土地用途管制十分严格，而且规定任何土地交易，政府都可以优先购买。同时，法律又规定，政府不得从土地获取任何收益。政府购买土地的目的，是为了控制房价，解决居民的住房问题。
　　就是说，荷兰政府的惟一职能，就是公共管理，不从事任何经营活动，政府收入的主要来源是税收。其他西方国家，也大体如此。国际经验表明，在成熟市场经济体中，政府管理部门不能同时又是市场经营主体。这应成为中国下一步改革借鉴的方向。
　　借鉴不等于照搬。中国不同于西方国家的特殊性是土地实行公有制——中国《宪法》规定，城市土地归国家所有。因此，凡用于经营活动的国有城市土地，国家作为所有者，应当收取地租（地价）。这不仅因为地租是土地所有权在经济上的实现形式，更重要的是，地租作为土地的价格，还是重要的经济杠杆，国家可以运用它来调节经济。
　　在不同级差的土地上经营，企业的利润会有很大差异，把因土地级差产生的超额利润作为地租收取，有利于平均利润率规律发挥调节作用，有利于企业加强经营管理，开展平等竞争。
　　因此，国家出租、出让土地使用权的改革必须坚持，而且应当进一步扩大土地有偿使用范围。同时，需考虑在以下几个方面深化改革。
　　第一，成立“土地国资委”，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能。可参照国有企业改革的经验，成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织、领导、经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，由其以经营国有土地参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负有保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。
　　这些国有土地开发公司，作为市场主体，应按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的参与宏观调控的责任。
　　如此改革后，“土地国资委”，应重点考虑如何运用地租杠杆调节经济，抓好相关理论建设和政策研究与制定。而各级政府的土地管理部门只需专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。
　　第二，以基金式管理为最终目标，严格规范土地收益的使用支出，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。为此，必须进一步深化分税制改革，使地方财政有稳定的税源；还要进一步转变政府职能，加强公共管理职能，弱化直接抓经济建设的职能，最终使地方政府的财力与事权相适应。
　　显然，这需要一个较长时期的过渡期。在此过程中，土地收益的分配使用，还必须考虑现行的利益格局。就是说，土地财政还不可能一下子取消。但是，土地收益的获取方式变了，分配使用的渠道变了。
　　在新的方案下，国有土地公司经营土地，其实是代表国家向用地者收取地租。虽然是采取了市场化运作，但本质上是国家行为，因而有很强的政策性。国有土地公司的经营收益，应当全额上交国家财政。
　　为了防止这些公司重蹈覆辙，片面追求土地收益最大化，不宜以收益多少为主要考核指标。同时，土地经营也应多样化：一般工商企业用地，更适合采用年租制和入股方式；大型企业、外资企业、开发商等，可以采用出让方式。
　　第三，应该放开“集体建设用地入市”。
　　城市中存在集体土地，目前在全国已是普遍现象。越是经济发达的城市，把集体建设用地征为国有的阻力越大。未来不妨进一步解放思想，允许城市的经营性项目，使用集体建设用地，即允许集体建设用地进入城市土地市场。
　　在允许“农地入市”后，相关的地租（地价）收入，可用于保障已变为市民的农民的长远生计，还可发挥对市场经济的调节作用。同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长，化解社会矛盾。至于由此可能产生的地产泡沫等，可运用税收手段加以控制。
　　当然，以上改革建议，涉及许多重大理论、法律、政策问题，有待进一步深入研究与讨论。
　　黄小虎为中国土地学会副理事长上一页
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