土地财政实质

老务

解析土地财政本文来源于《中国改革》 2010年第10期 出版日期2010年10月01日 财新传媒杂志订阅

“土地财政”是 “寅吃卯粮”，其制度弊端已越来越明显、突出，理应退隐历史舞台。出路在于组建“土地国资委”，分离政府经营土地职能；同时，放开“农地入市”
黄小虎




　　2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。最近，有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占GDP的32%。
　　10年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%。期间有几年，该比例甚至一度超过50%。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。
　　近年来，土地财政愈演愈烈，成因复杂，利弊互见，出路何在？
土地财政实质
　　土地财政，从收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税，等等。目前，地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十。
　　二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。
　　以上两部分收入有内在的联系：政府出让土地，获得非税收收入——出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可增加政府的税收——房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环。
　　在这个循环中，源头是出让国有土地使用权。显然，要维持这个循环，就必须不断出让土地。而要不断出让土地，就要不断征收农民的集体土地。可见，土地财政是一种土地扩张与征占的机制。
　　与此相关，现实中还有“土地金融”问题：政府用征收和储存的土地，向银行抵押融资，这种做法在各地很普遍。目前，政府土地抵押的融资额，已远远高于土地财政的收入，这也是一种促使城市土地扩张、征占农民集体土地的机制。
　　根据相关法律规定，出让方式获取的土地使用权，可以抵押。而对未经出让的土地，能否抵押，法律并无明确规定。按照《行政许可法》，凡法律没有明确许可的，政府都不能做。因此，严格说，政府的土地融资活动，大多都属于违法活动。
　　从理论上看，土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。
　　现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，就不能清偿。如企业再生产因此中断，最终则会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。
　　按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移。土地使用权转移的结果是，负债的规模还可能被放大。
　　就房地产业而言，情况有些特殊。开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能偿还这笔负债。个人和家庭的消费能力、生活水平也会因此改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，同样也会增加银行的坏账，成为全社会的问题。
　　由此可见，从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府以土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。
　　由此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前的发展方式。形象地说，就是“寅吃卯粮”。