土地财政成因

老务

解析土地财政本文来源于《中国改革》 2010年第10期 出版日期2010年10月01日 财新传媒杂志订阅

“土地财政”是 “寅吃卯粮”，其制度弊端已越来越明显、突出，理应退隐历史舞台。出路在于组建“土地国资委”，分离政府经营土地职能；同时，放开“农地入市”
黄小虎




土地财政成因
　　土地财政的形成，既有内因，也有外因。
　　就内因而言，主要是现行土地管理制度。反思中国土地管理的制度安排，一个突出的问题，是政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使各级地方政府成了市场竞争的主体，这是土地财政形成的主要制度基础。近些年发生的许多土地问题，也都是由此派生出来的。
　　例如，不同层级政府的职能错位问题。中央和省级政府并不直接掌握任何土地，其主要职能是管理。而城市政府，不管是直辖市，还是省会城市，还是计划单列市，以至地、县级市的政府，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。有经营就有利益，当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。对经济的宏观调控，中国与西方国家有很大不同。西方国家表现为政府调控企业和个人，而中国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一，即在于此。
　　又如，征地制度改革和集体建设用地进入市场问题。任何经营活动，都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转化为建设用地的级差收益。为了保证收益最大化，很自然地要压低征地费用，并且限制农村集体土地进入市场。可见，问题的主要根源，在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决，单纯改革征地制度，一是恐怕很难改得彻底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。
　　总之，现行土地管理体制允许政府经营土地，是生成土地财政的主要内因。此外，虽然科学发展观提出多年了，但干部考核标准和选拔办法，仍未根本改变，这也是导致干部片面追求土地财政的重要内因。
　　就形成土地财政的外因而言，主要是财税体制不合理，地方政府的财力与事权不匹配。
　　上世纪90年代，分税制改革取得伟大成绩，问题是地方财政分配比例过小。后来，中央把城镇化作为重要的战略方针，各级城市的政府首当其冲，承受巨大压力，普遍面临的问题是发展资金不足。
　　恰在这时，土地使用制度改革取得实质性进展，有偿使用土地制度历经10年，终于基本确立下来。1998年，政府机构改革和换届，这是个分水岭。此次换届后，各级城市政府普遍从土地管理制度上，找到了解决财力不足问题的出路，土地财政逐渐形成。
　　其实，早在上世纪80年代，在讨论为什么要实行有偿使用土地制度时，就存在着认识上的分歧。不少人从增加政府财政收入的角度，主张土地有偿使用，他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认为，实行土地有偿使用，主要是为了发挥地租的调节作用，理顺经济关系。为此必须防止单纯财政观点，因为片面追求政府地租收入最大化，可能会侵蚀企业的正常利润，反而不利于理顺经济关系。
　　当时的讨论，并未就这个问题达成共识。但是，从后来的实践看，实际上是财政观点占了主导地位，最终形成了土地财政。这是土地财政的外部制度条件。